姚爱兴

（全国政协常委、民进中央副主席、

宁夏回族自治区人大常委会副主任、民进宁夏区委会主委）

【编者按】2015年3月，姚爱兴委员提交全国政协十二届三次会议的大会发言。

十八届四中全会审议通过的《决定》提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”确定为全面推进依法治国六项重大任务之一。这充分说明，深入推进依法行政，加快建设法治政府，既是全面推进依法治国的题中之义，也是建设社会主义法治国家的关键环节。当前，我国的依法行政工作还有不少差距，突出表现为：政府职能转变还不到位，履行法定职责缺位、越位、错位的现象还时有发生，有些违法或者不当的具体行政行为尚未得到及时纠正，行政争议增多，处理难度越来越大。尤其是近年来，行政机关一审败诉率居高不下。以宁夏为例，2013年全自治区法院一审裁判行政机关败诉率13.26%，高于全国8.62%的败诉率4.64个百分点，主要分布在劳动和社会保障、拆迁、土地、房屋登记、林业、民政、交通、乡政府管理等领域，这在相当程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展，迫切要求各级行政机关及其工作人员牢固树立依法行政的理念，切实提高依法办事的能力和水平。

一、行政机关在行政执法中存在问题

（一）行政机关及其工作人员在行政执法中，认定事实不清、主要证据不足

主要表现为：行政机关对相对人提出的事项未进行充分调查核实；掌握了充分的证据，但没有严格按照法定程序做好证据保存和证据记录；对据以做出具体行政行为的证据未进行审查，或审核不严、收集不当。如王某诉某市房产管理局房屋登记及行政赔偿案，该局工作人员在履行房屋抵押登记行政管理职权时，未对当事人提供信息认真加以核对，错将虚假身份证当做真实身份证办理了房屋抵押登记手续，并作出房屋他项权利登记，因没有履行应尽必要义务，法院确认该房管局颁发的房屋他项权证违法。

（二）行政机关及其工作人员程序意识需要加强

主要表现为: 未能严格按法律法规的规定作出具体行政行为，或因行政执法文书错列当事人、未告知当事人权利及义务、送达文书不符合法律规定、应召开听证而未召开、应公告的事项而未公告等。这些行政执法行为均因程序违法导致行政行为被撤销。

（三）行政机关及其工作人员应用法律能力不强

主要表现为：一是未注意新旧法律更替而导致适用法律错误。如法律法规已经重新修订或废止，行政机关仍然依据被修订或被废止的法律、法规或者规范性文件实施行政处罚。二是错误地适用了其他法律条款，应适用的法律未适用。三是对法律片面理解，不充分考虑各种合理因素，简单执法。如某铁合金有限公司与某市劳动和社会保障部门工伤认定一案，行政机关引用程序法做出实体认定，作出的工伤认定决定，被判决撤销。

（四）未依法履行职责

主要表现为：行政机关不履行或者拖延履行法定职责；行政执法超越职权或者滥用职权作出具体行政行为。如某县政府对一宗土地在三年内先后进行出让和挂牌拍卖，并就该宗土地向两家公司分别发放了两个地界相互重叠的土地使用证，在行政相对人提起行政诉讼后，县政府被法院判决败诉。

（五）行政复议机关的纠错功能未有效发挥

行政复议是行政机关内部自我纠错的层级监督机制，是行政机关依法行政的重要保障。但是在实践中，部分存在明显错误或瑕疵的行政行为在复议程序中得不到纠正。有的行政机关出于被问责或责任追究的考虑，不愿意通过协调和解的途径解决行政争议。如张某诉某市政府林业行政撤销一案，涉案林权证登记发放违法的责任在某市政府，该市政府作出的撤销张某林权证的决定中却认定张某违法，事实认定错误，张某申请了复议，复议决定维持了该决定，引起张某不满，提出诉讼，法院予以纠正。

（六）行政机关应诉不积极

主要表现为，不在法定期限内提交证据，庭前不认真准备，敷衍应付，负责具体执法和管理工作的人员不出庭，委托代理人参加诉讼，甚至个别行政机关不应诉、不答辩、不出庭对审理结果也漠不关心，存在法院怎么判都与己无关、解决矛盾都是法院的事的错误认识。

二、进一步提高行政机关行政执法水平的建议

（一）进一步转变执法理念，提高依法行政的意识

一要转变工作作风，提高责任意识。改变因行政机关及其工作人员责任心不强或管理不严、工作失误等现象。二要转变强权作风，提高职权法定意识。改变行政机关及其工作人员因法律适用错误的现象。三要转变执法理念，增强证据合法、程序正当意识。改变行政机关及其工作人员因主要证据不足或事实不清、程序违法等情况。四要正确对待行政执法司法监督，提高应诉意识和能力。

（二）进一步正确处理行政效率与依法行政的关系

在改革发展过程中，不能把提高行政效率与依法行政对立起来，越是在改革发展遇到困难的时期，越要着力推进依法行政。不能以在特定时期、特定环境、特定形势下提高行政效率为由超越法定职权或违反法定程序执法，更不能以违法行政和损害群众利益为代价推动经济发展。必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责。

（三）进一步加强基层基础建设，从源头上预防和减少行政争议

一是要推进依法、科学、民主决策，规范行政决策程序，创新民主决策形式，扩大群众的参与度。防止因决策不当损害群众利益，引起争议。在重大决策实施前，要进行法律分析评估，对超越法定权限，违反法定程序的决策行为，要坚决予以制止。二是行政机关在作出对有关当事人不利的行政决定前，应当告知并给予其陈述和申辩的机会。在作出行政决定后，要告知其有行政复议和提起行政诉讼的权利。要进一步完善行政执法听证程序，对重大事项、行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。三是要对行政机关执法的行政裁量权进行细化、量化和规范化，防止滥用行政裁量权。要进一步落实行政执法责任制，健全评议考核制度，严格行政执法责任追究，真正做到有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿、违法要追究。四是要加强基层政府法制机构及行政执法机关队伍建设，充分发挥他们在推进基层政府依法行政工作中的作用，从源头上减少行政争议的发生。

（四）进一步加强行政复议的纠错能力和化解行政争议的作用

行政复议是政府解决行政争议的重要渠道。行政复议机关要切实履行法定监督职责，对确有瑕疵和违法情形的行政行为要坚持依法纠正，积极化解行政争议，避免在行政复议过程中重走过程，轻监督、轻矛盾纠纷的实质性解决的现象。把增强通过行政复议解决行政争议的能力作为促进政府职能转变的重要内容。

（五）进一步推进行政机关负责人出庭应诉工作

行政机关负责人出庭应诉是法制和社会文明进步的标志，也是领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的必然要求。行政机关负责人出庭应诉有利于了解行政管理中存在的问题，促进以后规范执法活动，有利于了解解决行政纠纷，便于作出正确决策。